执行了近十年的能耗双控制度即将成为历史的一页，取而代之的是向碳排放双控全面转型。

国务院办公厅近日印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（下称“方案”），从阶段目标、相关规划制度、地方考核制度、行业预警管控、项目评价、碳足迹管理等多个方面作出部署。根据方案，“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。

“十三五”时期，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，我国在以往节能工作基础上，建立了能源消费强度和总量双控制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区严格考核。在此期间，全国能耗强度大幅下降，能源消费总量增速明显回落。

2022年的政府工作报告提出，有序推进碳达峰碳中和工作，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。此后，碳排放双控的概念逐渐走入大众视野。本次方案则细化了阶段性的工作目标，并描绘了制度构建体系的“路线图”。

中国能源研究会可再生能源专业委员会副秘书长王卫权对第一财经记者表示，能耗双控和碳排放双控最大的区别在于，清洁能源能否得到“豁免”。他认为，能耗双控向碳排放双控的转变，突出了碳排放在能源革命过程中的引领性作用，将会进一步促进非化石能源的发展。

“过去一些制造业企业遭遇限产限电，背后是‘眉毛胡子一把抓’：无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束，这既影响了正常的生产生活，也与支持可再生能源发展的目标相悖。因此，向碳排放双控全面转变将有效化解部分企业和地方的用能困境。”王卫权称。

亟须搭建制度基础

尽管距离政府工作报告首次提出“碳排放双控”已有两年多时间，但是多位人士告诉记者，基层在推进碳排放管理工作中依然存在不少困难和顾虑。其中，缺乏明确的考核机制和清晰的核查机制是政策层面的两大“堵点”。

“最近有个地级市准备委托我们搭建碳排放的管理平台，但是他们对于政策的信心并没有那么强。他们会反复确认政策依据，比如关于地方的碳排放总量控制有没有出台，我们只能说宏观方向已经明确，细化的定量考核标准应该在路上了。”中创碳投科技有限公司副总经理钱国强表示。

钱国强认为，这背后反映出的一种心理是：近年来部分地区的经济下行压力较大，因此地方在决策时会仔细权衡有没有必要把碳排放管理放在优先位置上。毕竟，真正落实碳排放管理工作，往往需要在短期内增加一定的相关财政支出，同时限制“高碳排放”产业发展，也会让招商引资工作感到“束手束脚”。

除了“要不要做”以外，“该怎么做”也仍待明确。

王卫权对记者介绍，我国的碳排放统计核算体系包括了三个层级：一是国家和区域层面，涵盖国家温室气体清单编制指南和省级温室气体清单编制指南；二是组织层面，涵盖24个主要行业生产企业的碳核算方法与报告指南；三是产品层面，涵盖产品碳足迹量化指南。

“碳排放的核算是非常细致、专业的事，需要大量翔实可靠的数据才能完成。组织层面碳排放的核算涉及核算边界、温室气体种类、直接排放和间接排放等方面，同时与工艺流程、企业运营管理等密切相关，计算起来非常复杂。许多行业企业的核算指南已经十年没有更新了，现有的版本相对粗糙，与当前国内外碳减排形势不相适应，亟须修改完善。”王卫权说。

今年4月，生态环境部发布关于公开征求《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥熟料生产》《企业温室气体排放核查技术指南 水泥熟料生产》意见的通知。这是继发电行业和电解铝行业，第三个对外征求意见的行业温室气体排放核算与核查技术指南。

王卫权表示，之所以发电、电解铝和水泥行业的碳核算指南，比其余21个行业的指南更新时间更早，主要是因为这几个行业基于前期大量准备工作，具备了纳入全国碳排放权交易的条件。本着成熟一个发布一个的原则，其余行业企业温室气体排放核算与报告指南还处在收集数据和修改完善的过程中，目前尚未对外发布。

方案将实现碳达峰碳中和目标分为三个阶段。其中，第一阶段是，到2025年，碳排放统计核算体系进一步完善，一批行业企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准出台实施，国家温室气体排放因子数据库基本建成并定期更新，相关计量、统计、监测能力得到提升，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础。

王卫权强调，与能耗双控的过程一样，碳排放双控也是一个不断完善的过程，需要多方在实践中不断发现问题并加以解决，最终形成一个全社会认可的方案。“一旦认准方向，各方就要尽快行动，过渡期不宜太久。刚开始方案肯定有不完善之处，但是真正做起来就会知道其中存在的不足，同时进一步理顺与相关机制的关系，比如与碳市场机制的关系、与绿电绿证制度的衔接等，逐步完善体制机制。”

平衡地方考核压力

上述三个阶段中，第二阶段是“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放核算能力，确保如期实现碳达峰目标；第三阶段，碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度，推动碳排放总量稳中有降。

值得注意的是，‌从过去的经验来说，GDP的增长与碳排放总量的增长基本呈正相关。但在碳达峰以后，GDP保持增长的情况下，碳排放总量却需要“稳中有降”，这意味着，中国首先要转变能源结构，其次要改变产业结构，才能避免碳排放成为中国经济发展的制约因素。而在碳达峰之前，更要避免“碳冲锋”，才能适当减轻今后碳减排的压力，最终实现碳中和。

第一财经记者注意到，方案提到的多项重点任务遵循了“有破有立”的原则。例如，“全面清理现行法规政策中与碳排放双控要求不相适应的内容”是对原有制度的破除，而方案中提出的建立地方考核制度、行业预警管控、预算管理、项目评价则是立下了新维度，形成管理制度的闭环。

厦门大学管理学院中国能源政策研究院院长林伯强对第一财经记者表示，如何结合各地的资源禀赋、经济实力、产业结构、能源结构等各方面情况对指标进行分配，是顺利实现能耗双控向碳排放双控转变最大的挑战。制定一个全国性的指标是比较容易的，但是怎样对全国性的指标进行分解，让每个地方心服口服去执行，是建立碳排放双控指标体系的难点。

钱国强对第一财经记者分析，为了确保今后工作如期推进，当前国家需要释放出更明确的信号以坚定地方转型的信心。出于经济压力等因素，目前许多地方向碳排放双控转变的主动性不高，但是排放摸底、建立数据体系等准备工作的紧迫性越来越强了。同时，有的地方还存在“侥幸心理”，希望在碳达峰之前的“窗口期”加速引进高耗能、高碳排放的企业，而这些行业也是内卷式恶性竞争的重灾区，在今后资源浪费、倒查环评、降碳压力等方面埋下不小的隐患。

“客观上说，有的地方用能‘比较干净’，比如西南用水电多，西北用风电光伏多；有的地方用能‘比较脏’，比如几个产煤大省用煤多。原来能耗双控时期极少考虑用能结构的问题，现在执行碳排放双控就要按照清洁程度分指标了，事关地方经济发展，必然要全国一盘棋统筹考虑，央地之间会出现一些博弈，但是向清洁化发展是大势所趋。”林伯强称。

国家发改委有关人士2日就方案答记者问时，强调了能耗双控向碳排放双控全面转型的三个“有利于”：一是有利于科学精准开展评价考核，树立鼓励可再生能源发展、重点控制化石能源消费的鲜明导向；二是有利于促进绿色低碳先进技术研发应用，因地制宜培育新质生产力；三是有利于落实国家自主贡献目标，展现积极应对全球气候变化的负责任大国形象。“构建碳排放双控制度体系是一项系统工程和长期任务，需根据不同阶段任务要求，统筹有序推进各项重点工作。”