中国第一大税种增值税改革将继续推进，缓解地方财政困难是一个重要考虑因素。

近期公开的《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中，深化财税改革方面的一个举措是“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”。

上述增值税改革提法并非首次，但与以往不同的是，此次这一改革并没有放在税制改革部署中，而是放在调整中央与地方财政关系里，且语境是增加地方自主财力。

多位接受第一财经采访的财税专家表示，未来中央有望出台新举措进一步缓解基层财政增值税留抵退税压力，并规范增值税优惠政策等，以畅通抵扣链条，进一步优化增值税制度。

增值税实行链条抵扣机制，以纳税人当期销项税额抵扣进项税额后的余额为应纳税额。当进项税额大于销项税额时，未抵扣完的进项税额会形成留抵税额。2018年之前，对于增值税留抵税额，中国并非直接退税，而是让纳税人结转下期继续抵扣，这其实相当于政府占用了企业资金。

为了减轻企业资金压力，2018年中国开始逐步允许退还留抵税额，2019年开始，中国逐步建立了增值税增量留抵退税制度。而为了解决企业资金困难，2022年中国对增值税留抵退税范围拓展到存量税额，仅2022年增值税留抵退税高达2.46万亿元，力度近年来最大。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇告诉第一财经，增值税留抵退税无疑让企业及时获得流动资金，减轻企业负担。但客观上，也造成一些地方退税压力较大，财政流动性短缺。

西南财经大学财税学院教授李建军告诉第一财经，增值税征收环环相扣，存在上游地区征税，下游地区退税问题，造成增值税留抵退税应退部分的分担的错配，甚至影响退税地财政可持续。

财政部原部长楼继伟近期在谈及谋划新一轮财税体制改革难点问题时称，2016年中国完成（消费型）增值税的转型，同时采取增值税收入的中央与地方“五五分成”。这使得留抵退税非常困难基本做不下去，为什么？因为欠发达地区一个生产项目，需要购买的设备主要来自发达地区，在设备供应地（即发达地区）收到了增值税，但是到不发达地区去留抵退税，对于欠发达地区来说，可能好几年不但没有增值税收入，还要赔钱，所以很难。

为了解决这一难题，2019年国务院发布《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》中，调整完善增值税留抵退税分担机制。

具体来说，为缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

此举事实上将让获得增值税收入更多的发达省份承担更多的退税义务，一定程度上减轻了基层财政退税压力。针对2022年超2万亿增值税留抵退税，为了减轻基层财政压力，中央财政实际承担了90%以上的留抵退税金额。

在地方财政尤其是基层财政困难的当下，减轻基层财政压力显然是未来留抵退税制度完善的一个重要考量因素。

李建军建议，对于财政困难的地区，增值税留抵退税县市地方应分担部分，可考虑先由中央和省级先行承担，后续企业缴纳增值税时，县市再补偿上级政府。未来可选择的方式是，增值税地方分成部分采取消费地原则，以各地消费和人口占全国的份额分配增值税地方分成部分，从而增值税留抵退税全部由中央负担，解决留抵退税对退税地财政带来的压力，同时增进增值税地区间分配的均衡性，减小增值税地区间税收与税源背离。

早在2021年财政部回应全国政协委员相关提案时称，针对个别市县存在的增值税留抵退税负担压力大的现实问题，财政部称将下一步指导各地省级财政研究完善省以下留抵退税分担机制，采取调整收入划分、库款调度、先垫付后结算等措施，进一步缓解市县留抵退税压力较大的问题。

国家税务总局湖北省税务局原局长钟油子曾撰文表示，为减轻省级以下退税压力并提高留抵退税效率，建议明确省与省以下各级政府的留抵退税分担机制。结合各级地方政府的财政体制及财力状况，根据实际增值税收入情况，合理确定留抵退税分担机制，科学分配承担比例，均衡地区财力，使退税制度更加合理和公平。避免出现不合理的财政分配情况，切实减轻基层财政退税压力，确保留抵退税及时退付。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟告诉第一财经，在完善增值税留抵退税政策方面，还可以考虑增设一个留抵退税金额门槛，比如1000元。留抵税额超过1000元可正常申请留抵退税；而留抵税额未超过1000元的纳税人依然可以在年底申请退税。

“此举可以减少留抵退税政策在落地过程中走偏、变形的风险，避免给企业增添不必要的办税成本；同时，也能大幅减轻税务机关办理留抵退税的工作负担，从而让税务机关有更多的精力去审查不合规纳税人，及时发现和应对潜在的税收风险点。”田志伟说。

在完善增值税抵扣链条方面，李建军认为除了解决留抵退税问题外，还需要在优化增值税减免政策、简并增值税税率、增值税小规模纳税人发票管理等。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，中央提出“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”，意味着可能会加大对不规范的增值税优惠政策的清理力度，增强税收中性和增值税第一大税种筹集财政收入的功能。