2023年，全国共查处垄断协议、滥用市场支配地位案件27件，罚没金额合计21.63亿元。其中，有四分之一（7起）发生在医药行业领域，所涉罚没金额（约17.72亿元）约占全年罚没总额的82%。

近日，市场监管总局（国家反垄断局）发布《中国反垄断执法年度报告（2023）》（下称“报告”），显示上述信息。

根据报告，市场监管部门将民生领域反垄断执法行动作为工作的重中之重。而民生领域中，医药垄断会导致药品价格虚高，这不仅会扰乱市场秩序，也会增加患者用药成本和国家医保基金支出，乃至威胁患者生命。近年来，反垄断执法部门对医药行业的市场垄断行为始终保持高压态势，尤其是对原料药领域频发的滥用市场支配地位行为，亮明趋严的监管态度。

“组织开展反垄断执法专项行动，依法查处一批医药领域垄断协议和滥用市场支配地位案件，在维护公平竞争的同时，有效降低广大人民群众用药成本和国家医保支出。”报告称。

为进一步深化医药领域的竞争行为监管，近期，市场监管总局拟研究制定《关于药品领域的反垄断指南》，推动制修订《药品管理法实施条例》等法律法规，以切实提高监管水平。

7起案件均在药品领域

“去年创造了医药领域反垄断执法的多项新纪录。”北京市伟博律师事务所高级合伙人杜广普在接受第一财经采访时称。

2022年，医药行业垄断案件涉及罚没总额为4370.91万元，而在2023年，这一数额已接近18亿。医药行业反垄断涉及药品和医疗器械两类产品，去年办结的7起案件均在药品领域，涵盖抗菌药物、肿瘤治疗、OTC药物等多个细分市场。

记者进一步梳理发现，以上一年度在中国境内全部产品销售额为罚款基数，2023年多家涉案企业的罚款比例为2%~4%，乃至8%。年销售额8%的处罚力度在过往医药垄断案件中较为罕见。此外，部分涉案企业还被没收了违法所得。

从案件类型来看，杜广普分析说，7起案件覆盖了全部主要的经济性垄断案件类型，包括横向垄断协议（如联合涨价、分割市场）、纵向垄断协议（主要表现为限制经销商的转售价格）和滥用市场支配地位（如垄断高价）。

至于垄断案件的行为模式，他还注意到，多起案件体现“（药企）上下游一体控制”的特点。“这也是近年来医药领域相关垄断行为的一个新的特征。该类案件主要表现为通过独家代理、包销等方式，先控制仅有一家或少数几家供应商的原料药市场，进一步控制下游制剂市场，通过大幅提高售价，获取垄断暴利。”

报告提到的“上海旭东海普、天津天药科技涉嫌达成并实施分割销售市场的垄断协议案”涉及药品为氟尿嘧啶注射液，系目前使用时间最长的抗代谢抗肿瘤药物。两家涉案企业事先将该药的中国市场一分为二，控制对方销售市场销售量，并在投标时相互沟通报价，实行价格联动，进而协议抬价，构成“横向垄断”。

根据市场监督管理部门此前发布的行政处罚决定书，在涉案双方实施垄断行为期间，氟尿嘧啶制剂企业较少，市场竞争并不充分。当事人双方的垄断行为不仅大幅推高了氟尿嘧啶注射液的销售价格，增加了患者治疗费用，还造成氟尿嘧啶注射液市场供应紧张，部分省份将其列入短缺药品清单，医生被迫改变用药习惯。此外，由于氟尿嘧啶注射液全部或者绝大部分由医保支付，该垄断行为也增加了国家医保基金支出。

除了涉及垄断协议的案件，去年还有5起涉及滥用市场支配地位的医药垄断案件。这些案件的垄断行为主要表现为短期内几倍甚至十几倍、几十倍地提高相关原料药、制剂的销售价格，构成滥用市场支配地位，以不公平的高价销售商品。

除了市场垄断，医药领域也容易滋生行政垄断。根据报告，医疗卫生领域的行政垄断案件主要涉及健康体检、医疗物资配送等行业，以实施限定交易行为最为典型。例如，甘肃省市场监管局依法纠正白银市保健委员会等指定本地区机关事业单位干部职工健康体检定点医疗机构的违法行为。

原料药企“以缺逼涨”行为遭遇严打

尤为值得一提的是，在2023年民生领域反垄断工作中，执法部门共开出了三张过亿罚单，均发生于原料药领域。这三张罚单涉及东北制药、远大医药、上药生化等7家企业，开出原因都是企业滥用市场支配地位。

其中，“上药生化等四家企业滥用市场支配地位案”罚没金额超12亿元。据受访业界人士透露，这也是目前反垄断执法领域，医药行业处罚金额最高的案件、国有企业被处罚金额最高的案件、没收违法所得金额最高的案件。

“从2011年第一起原料药垄断案开始到2023年，原料药行业依旧频频爆出垄断案件，且罚没数额不断创造新高，这既体现了原料药行业垄断的顽固性，也反映了反垄断执法威慑力有限，难以根治原料药垄断问题。”武汉大学法学院副教授周围对记者表示。

原料药垄断案件之所以频发，与相关细分市场高度集中的市场结构有关。原料药需求弹性小，从既有案件来看，涉案原料药的供应链往往被少数企业甚至一家企业控制，并形成市场寡占或独占。

周围进一步分析说，在生产端，获得原料药生产批文的生产商数量稀少，往往只有一到三家，且部分获得生产批文经营者最终并没有真正投产；同时，部分原料药在国内没有生产商，只能依靠进口渠道的供应，而进口商又往往只有一家。在销售端，原料药生产商/进口商往往采取直销或独家经营（包括独家经销与独家代理）的销售模式，因而原料药在国内的流通渠道也高度集中。

简言之，如果原料药领域发生不公平高价现象，会对下游企业产生涨价的“连锁效应”，最终抬高患者用药和医保支付成本。近年来，由于“两票制”的实施，药品流通环节的层层加价现象已有所遏制，药价监管更多瞄向原料药领域。

此外，周围认为，近年来，市场监管部门加强原料药执法，与相关企业“屡教不改”有关。

一方面，存在同一家企业先后多次涉嫌在原料药市场实施垄断行为的“累犯”现象。

以武汉汇海医药为例，2023年5月，该企业因与远大医药达成并实施了垄断协议，且构成滥用市场支配地位，被罚3505.16万元。该案所涉商品为去甲肾上腺素原料药和肾上腺素原料药，分别用于生产治疗急性心肌梗死的去甲肾上腺素注射液和抢救心搏骤停的盐酸肾上腺素注射液。当年12月，该企业再度被卷入前述“上药生化等四家企业滥用市场支配地位案”。因参与虚抬涉案药品注射用硫酸多黏菌素B挂网价格，被没收违法所得4758.02万元，并处其2022年度销售额8%的罚款1110.92万元。

另一方面，某一原料药领域也可能多次发生垄断行为。例如苯酚原料药先后涉及生产商滥用市场支配地位、代理商滥用市场支配地位的案件。

“究其根本，原料药市场具有投资周期长、风险高的特点，原料药经营者营利不易，因而具有强烈的非法逐利心态，即使通过多次的反垄断执法，也难以彻底消除经营者这种机会主义心理。”周围说。

在周围看来，反垄断执法具有滞后性、严苛性，而药品对公共健康具有重大影响，对药品垄断所进行的事后性规制难以及时挽回药品高价或断供之后产生的产业损害、公共健康损害。因此，在反垄断执法之外，还需与行业监管部门联合执法，实现对垄断的事前预防、事中及时干预。

目前，正在征求意见的《市场监管部门优化营商环境重点举措（2024年版）》提出，加快完善公平竞争制度规则，并在具体内容中提到“研究制定《关于药品领域的反垄断指南》”。

但周围提示说，公平竞争制度的完善并不意味着医药行业的市场集中度越低越好，而是要以市场集中度达到最有利于经济效率和社会福利的水平为目标，协调好规模经济与市场竞争效率的关系。不同类型的原料药具有不同的市场需求量，其对竞争环境的要求也并不相同，因而需结合市场结构、供需状况作出优化的安排，处理好政府与市场的关系。