自公平竞争审查制度实施以来，对于防止滥用行政权力排除限制竞争，维护公平竞争市场秩序发挥了积极作用，但在实施过程中仍存在一些对经营者，尤其是民营企业进行隐性的歧视性差别对待。

为回应市场关切，国务院近日发布《公平竞争审查条例》（下称《条例》）。《条例》共五章27条，自2024年8月1日起施行。

受访专家认为，《条例》是对反垄断法和国务院文件规定的公平竞争审查制度的进一步细化，特别是对公平竞争审查机制做出重要调整，赋予市场监督管理部门更大的审查权限，并提出将公平竞争审查工作情况纳入地方政府法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容，有利于公平竞争审查制度落到实处，推进全国统一大市场的建立。此外，面对竞争政策和产业政策的冲突，《条例》进一步规范了可能排除、限制竞争的“例外政策”，民营企业长期以来持续反映的“隐形门槛”有望加速破除。

审查对象范围更大，“例外条例”敞口更小

公平竞争是市场经济的基本原则。建立公平竞争审查制度，意味着“尊重市场，竞争优先”，有利于最大限度减少政府对微观经济的干预，保障市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。但与此同时，建立公平竞争审查制度是一项长期性、系统性、复杂性工程。

我国公平竞争审查制度起始于约8年前。2016年，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》提出建立公平竞争审查制度。该意见同时表示，“破立结合，在规范增量政策的同时，坚持分类处理、不溯及既往，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策；着眼长远，做好整体规划，在实践中分阶段、分步骤地推进和完善”。

2022年，修改后的反垄断法明确，“国家建立健全公平竞争审查制度”，意味着该制度被纳入法律框架。

截至目前，我国已先后出台了《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》、《公平竞争审查制度实施细则》、《招标投标领域公平竞争审查规则》和《公平竞争审查第三方评估实施指南（2023）》等规范性文件。但在《条例》出台前，我国缺少法律位阶较高的具体规定。

13日，司法部微信公号在刊文介绍《条例》出台背景时提到，公平竞争审查制度实施以来，对于规范行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行为，防止滥用行政权力排除限制竞争，维护公平竞争市场秩序和经营者合法权益发挥了积极作用。与此同时，公平竞争审查制度在实施过程中也存在一些突出问题。

该文章举例说，有的政策措施在起草时未按照要求开展公平竞争审查，在市场准入、要素获取、政府采购、招标投标、奖励补贴等方面对经营者尤其是民营企业进行隐性的歧视性差别对待，地方保护、区域封锁、行业壁垒等情形仍然存在，“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”等现象较为突出，妨碍了商品要素资源在全国范围内畅通流动。

华东政法大学竞争法研究中心执行主任钟刚在接受第一财经采访时表示，所谓民营经济发展面临的三重门——“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”，可以通俗理解为经营者在市场竞争中面临的一些隐形壁垒，比如地方政府可能变相地、隐形地出台一些针对特定经营主体的优惠政策，将部分民营资本或外地资本挡在门外。

在他看来，《条例》至少提出了三点针对性举措：其一，在第二章审查标准中，重点强调了起草单位起草的政策措施，不得含有“变相限制”市场准入和退出的内容；其二，《条例》提出了一个鼓励性政策，即鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制，这有利于探索进一步破除地方保护主义、区域分割等情况的路径；其三，第二十三条明确最高层次的督查主体及职责——由国务院定期对县级以上地方人民政府公平竞争审查工作机制建设情况、公平竞争审查工作开展情况、举报处理情况等开展督查，由国务院市场监督管理部门负责具体实施。

另一方面，与此前相比，法律的起草在《条例》中被正式纳入公平竞争的审查范围内。

根据《条例》，公平竞争审查的主体主要包括两类，一是行政机关，二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（下称“起草单位”）。公平竞争审查的范围是上述起草单位起草的涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施。

北京市伟博律师事务所高级合伙人杜广普对第一财经记者表示，《条例》是国家确立和强化竞争政策基础性地位的一项重大制度性保障措施。实践中，大量涉及经营者经济活动的法律的草案及修订草案系由国务院各部门负责起草，《条例》首次将这部分纳入到了公平竞争审查的范围，“向上”扩展了审查对象范围，具有重大意义。

此外，记者注意到，相较于此前征求意见稿，《条例》对“具有或者可能具有排除、限制竞争效果”但允许出台的“例外政策”敞口有所收窄。

比如，删除了征求意见稿中的“面向中小微企业实施小额微量补贴等政策”，并新增所有“例外政策”必须满足“没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的”这一前提条件。

杜广普认为，部分具有或者可能具有排除、限制竞争效果的政策措施可以适用例外规定出台，为公平竞争审查保留了一定的弹性。但是，《条例》对例外规定的适用规定了严格的条件，不仅需要确实符合为维护国家安全和发展利益的等特定情形，还需满足没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的要求。这是维护竞争政策基础性地位和增强公平竞争审查制度刚性的一个具体体现，有利于防止例外规定被滥用。

钟刚亦表示，对公平竞争审查评估中“例外政策”做出的一些额外的细化规定非常有必要。

“特别是当地方经济需要一定刺激性举措时，地方政府很有可能出台拉动当地投资和经济增长的政策措施，但从全国统一大市场的角度来看，这些政策措施可能存在地方保护之嫌。”钟刚补充说。

市场监督管理部门“事前审查”权限被明确

有受访法律界人士认为，《条例》最大的亮点之一就是对公平竞争审查机制予以明确。相较于此前的征求意见稿，正式版《条例》在审查机制中进一步明确了市场监督管理部门的责任。

《条例》称，拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将政策措施草案和初审意见送市场监督管理部门审查。

司法部在官方解读中进一步明确，县级以上地方人民政府应当建立健全公平竞争审查工作机制；县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。

钟刚认为，《条例》在政策措施的起草单位与同级市场监督管理部门之间，增加了一个程序性要求，提高公平竞争审查制度的可操作性并强化制度刚性，要求起草单位初审后送市场监督管理部门审查。此前，并没有赋予市场监督管理部门这项“事前审查”的权限，而事实上，在平级政府部门之间，市场监督管理部门往往处于相对弱势的地位。

与此同时，《条例》进一步明确了上级市场监督管理部门的职责。具体而言，起草单位未依照本条例规定开展公平竞争审查，经市场监督管理部门督促，逾期仍未整改的，上一级市场监督管理部门可以对其负责人进行约谈。

为强化地方层面的公平竞争审查工作，需落实工作机制、人员和经费保障。今年年初以来，已有多省市发布当地的公平竞争审查办法，并提出建立健全工作机制，确保人员和经费投入。

以4月1日起实施的《重庆市公平竞争审查制度实施办法》为例，其中提出由该市市场监督管理部门会同市发展改革、财政、商务、司法等部门，建立健全市级公平竞争审查协调机制；将公平竞争审查工作经费纳入财政预算，积极探索建立公平竞争审查工作人才库和专家库，强化公平竞争审查工作智力支持和人才保障。

在浙江，同日实施的《浙江省公平竞争审查办法》进一步提到，政策制定机关可以根据工作实际引入专业社会力量参与公平竞争审查工作，将第三方机构评估费用纳入预算管理。

《条例》亦明确，县级以上地方人民政府应当建立健全公平竞争审查工作机制，保障公平竞争审查工作力量，并将公平竞争审查工作经费纳入本级政府预算。

此外，完善公平竞争审查实施机制，还推动自我审查与外部监督相结合，提升公平竞争审查的制度刚性。

正式版《条例》删除了“地方各级人民政府应当深化公平竞争审查工作考核，将考核结果纳入各级党政领导班子和领导干部政绩考核内容”这一考核制度。取消而代之的是，在第一章总则部分明确，县级以上人民政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容。

“这是一种更直接、更透明的考核方式，也符合法治政府建设要求。将公平竞争审查工作情况纳入地方考核评价体系，有利于地方政府优化对公平竞争审查工作的统筹协同机制和确保相关预算投入，促进该项工作得以更高效地开展。”钟刚说。

在外部监管方面，《条例》还提出，国务院市场监督管理部门强化公平竞争审查工作监督保障，建立健全公平竞争审查抽查、举报处理、督查等机制。

杜广普认为，经营者是对相关政策措施是否满足公平竞争相关要求感受最为直接的主体之一。接下来，在制定《条例》的具体实施办法时，建议考虑充分调动市场主体的积极性，有效发挥社会监督的作用，例如，规定向举报人、社会公开举报受理、处理有关情况，适用例外规定出台的政策措施应当公开相关情况等。